Le Ministre de l’administration territoriale au Togo a signé une note N°0068/MATDCL-SG-DCCL en date du 15 juin 2020 par laquelle, il demandait aux maires de lui faire parvenir au plus tard le vendredi 19 juin 2020, pour le compte des communes l’état des dépenses de salaire du personnel, la liste de ce personnel, ainsi que la situation des paiements des salaires pour les mois de janvier à fin mai 2020. On peut lire à la fin de la note une phrase qui a défrayé la chronique : « J’attache du prix au strict respect des présentes instructions ».
Sans rentrer dans les polémiques suscitées autour du ton employé ou de l’opportunité de la dernière phrase, l’acte interroge au plan du droit. La prise en compte de ces interrogations n’est pas sans déteindre sur la mise en œuvre de la décentralisation voire de son effectivité. Les premières interrogations sont de forme alors que les secondes, non moins pertinentes, se rapportent aux relations que doivent ou peuvent entretenir les élus locaux avec les organes de tutelle.
Sur la dénomination de l’acte
Il n’est pas négligeable de s’interroger sur la dénomination de l’acte : Note aux maires. Il existe dans la nomenclature administrative deux types de notes : la note de service et la note d’information. La première porte des instructions et a un caractère obligatoire à la différence de la seconde qui n’a pas un caractère obligatoire. Vu qu’il est fait mention de « respect des présentes instructions », il nous semble que l’intention du ministre de prendre une note de service est caractérisée.
Par ailleurs, la caractéristique fondamentale d’une note de service réside dans le fait qu’elle est un document interne à un service. Il va sans dire que, sauf à considérer les maires comme membres du personnel du ministère chargé de l’administration ou de l’un de ses services déconcentrés, l’instrument administratif utilisé n’est pas pertinent. Dès lors, on comprend mieux le tollé suscité par cet acte surtout lorsqu’on voit qu’il porte le numéroN°0068/MATDCL-SG-DCCL. Autrement dit, les maires ont été confondus avec tous les services déconcentrés auxquels le ministère a déjà adressé 67 notes de services depuis le 1er janvier 2020. Un courrier aurait été, sans doute, plus adapté et conforme au principe de la séparation verticale des pouvoirs qui charpente la décentralisation.Le basculement de la déconcentration à la décentralisation n’est pas un exercice aisé. L’ingénierie au service d’un tel basculement est dense. La confusion faite par les services administratifs du ministère entre les services déconcentrés et les collectivités décentralisées n’est donc pas rédhibitoire. Elle rappelle au passage l’importance du temps d’apprentissage de la décentralisation dans le but de favoriser le formatage des systèmes antérieurement acquis et l’assimilation, mieux l’intégration des exigences liées à la décentralisation par les acteurs y impliqués. En outre, cet acte n’est pas sans rappeler la signification ainsi que les implications de la tutelle que l’État exerce sur les collectivités territoriales.
Sur la tutelle de l’État à l’égard des collectivités territoriales
L’État exerce une tutelle sur les collectivités territoriales. L’article 76 de la loi n°2019‐006 du 26 juin 2019 portant modification de la loi n°2007‐011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales modifiée par la loi n°2018‐ 003 du 31 janvier 2018 rend compte de la tutelle que l’État exerce sur les collectivités territoriales. Il précise en premier lieu les deux objectifs de la tutelle. Il s’agit de la sauvegarde de l’intérêt général et de la légalité. Autrement dit, l’État a un droit de regard sur les collectivités territoriales dans le but de s’assurer que leurs activités servent l’intérêt général et que leurs actes sont conformes à l’ordre juridique.
Cet article dispose à la suite que la tutelle « est assurée sous les formes d’assistance et de conseil aux collectivités territoriales, ainsi que de contrôle administratif, financier et technique. La tutelle est exercée par le représentant de l’État dans la collectivité territoriale ». Il s’agit donc d’assistance, de conseil et de contrôle.
La question se pose donc de savoir si dans le cadre du contrôle administratif ou financier, le ministre de tutelle peut enjoindre aux maires sous délai de lui transmettre pour le compte des communes, l’état des dépenses de salaire du personnel.
Si aux termes de l’article 80 « les états financiers sont arrêtés par les conseils locaux dans les trois mois qui suivent la clôture de l’exercice et soumis au Ministre de tutelle », il n’est pas superfétatoire de noter que l’acte décrié ne saurait se rattacher à cet article et les raisons sont évidentes. Primo, les communes ne sont pas en fin d’exercice. Secundo, il est fait dans cet article, obligation aux conseils locaux d’arrêter les états financiers. Cette délibération ne saurait avoir lieu dans le délai de quatre (04) jours lorsqu’on sait que la convocation doit intervenir huit (08) jours avant le jour de la délibération. Tertio, cet article consacre une obligation de transmission des états financiers à la charge des autorités locales. Or, il n’est pas fait mention dans la note du ministre des états financiers.
Par ailleurs, l’article 79 de la loi mentionnée plus haut, définit les actes exclus de cette obligation de transmission à l’autorité de tutelle parmi lesquels on peut lire « les actes d’administration interne, notamment en matière de gestion du personnel de la collectivité territoriale ». Il nous semble que l’état des dépenses de salaire du personnel, la liste de ce personnel, ainsi que la situation des paiements des salaires peuvent être considérés comme relevant des actes d’administration interne car étant des actes de gestion du personnel de la collectivité, à moins que le législateur ait voulu les exclure de cette catégorie. Nous n’avons à notre connaissance aucun élément qui permette de faire valoir que le législateur ait bien voulu exclure les documents sollicités par le ministre des actes de gestion du personnel de la collectivité. À ce titre, le ministre de tutelle ne saurait, légalement demander aux maires de les lui transmettre.En définitive, la note adressée par le ministre aux maires s’est écartée des textes applicables sauf à considérer que des circonstances particulières liées soit à la mise en œuvre progressive de la décentralisation, soit à la crise sanitaire ont justifié une telle transmission. Dans ce cas, une approche pédagogique aurait commandé que ces motifs soient précisés dans l’acte sollicitant la transmission desdites informations.
